Participación de los trabajadores en las cuestiones de salud y seguridad

Publicado por LosRecursosHumanos.com el 15 de Junio de 2008

La participación de los trabajadores en la organización de la seguridad en los centros de trabajo puede enfocarse de muchos modos, dependiendo de la legislación y la práctica nacionales. En el presente artículo sólo se hace referencia a los sistemas de información y consulta y no a las formas afines de intervención de los trabajadores. Además, se analizan aspectos específicos relacionados en cierta medida con la consulta y la información (p. ej., la intervención o la convocatoria de inspecciones, la participación en actividades de formación).
La idea de la colaboración de empresas y trabajadores encaminada a mejorar la salud y la seguridad en el trabajo se basa en varios principios:
1. Los trabajadores pueden contribuir a la prevención de los accidentes en el trabajo identificando y avisando de los riesgos potenciales y notificando los peligros inminentes.
2. El fomento de la participación de los trabajadores les forma y les anima a cooperar en la promoción de la seguridad.
3. Las ideas y las experiencias de los trabajadores se consideran una contribución útil a la mejora de la seguridad.
4. Las personas tienen derecho a intervenir en la toma de decisiones que afectan a su vida laboral, en general y a su salud y su bienestar, en particular.
5. La cooperación entre los interlocutores sociales, esencial para mejorar las condiciones de trabajo, debe basarse en una participación equitativa.
Estos principios constan en el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, 1981 (nº 155). En el artículo 20, se establece que “la cooperación entre los empleadores y los trabajadores o sus representantes en la empresa, deberá ser un elemento esencial de las medidas de organización y de otro tipo” que se adopten en el área de la salud y la seguridad en el trabajo. Asimismo, en el párrafo 2(1) de la Recomendación sobre las comunicaciones entre la dirección y los trabajadores dentro de la empresa, 1967 (nº 129) se subraya que:
(…) tanto los empleadores y sus organizaciones como los trabajadores y sus organizaciones deberían, en su interés común, reconocer la importancia que tiene, dentro de la empresa, un clima de comprensión y confianza mutuas favorable tanto para la eficacia de la empresa como para las aspiraciones de los trabajadores.
El razonamiento que subyace es que las empresas y los trabajadores tienen un interés común en la aplicación de un sistema de autorregulación de la prevención de accidentes profesionales; en realidad, están más interesados en la seguridad que en la salud en el trabajo, ya que el origen laboral de los accidentes es más sencillo de establecer y, por tanto, éstos se indemnizan con mayor facilidad. También por esta razón, los representantes en materia de seguridad de muchos países fueron históricamente los primeros que tuvieron derechos y deberes en el lugar de trabajo establecidos en la legislación o los convenios colectivos.
Actualmente, es probable que no exista una cuestión en el campo de las relaciones laborales y la gestión de recursos humanos, respecto a la cual los interlocutores sociales estén tan dispuestos a colaborar como la concerniente a la salud y la seguridad.
No obstante, en ciertos contextos nacionales, los sindicatos no han dedicado recursos suficientes a las iniciativas en esta materia para que ocupen un puesto destacado en los temarios de las negociaciones y la administración de contratos.

Derechos de información y consulta recogidos en la legislación de la OIT y la Unión Europea

La obligación general de las empresas de ofrecer información sobre salud y seguridad a los trabajadores y sus representantes y tener en cuenta sus opiniones a través de los sistemas de consulta, se establece en el artículo 20 del Convenio sobre la prevención de los accidentes industriales graves, 1993 (nº 174). En esta norma se prescribe que “los trabajadores y sus representantes en instalaciones que represente un riesgo grave serán consultados a través de los mecanismos de cooperación pertinentes, con el fin de garantizar un sistema de trabajo seguro”. En concreto, los trabajadores y sus representantes tienen derecho a:
(a) ser informados adecuada y convenientemente de los riesgos asociados a dichas instalaciones y sus probables consecuencias; (b) ser informados de las órdenes, instrucciones o recomendaciones efectuadas por la autoridad competente; (c) ser consultados sobre la elaboración de los documentos siguientes: (i) informes de seguridad, (ii) planes y procedimientos de emergencia, (iii) informes de accidentes y tener acceso a los mismos.
Como consecuencia de estos derechos de información y consulta, los trabajadores tienen derecho asimismo a “debatir con la empresa los riesgos potenciales que consideren capaces de generar un accidente grave” [artículo 20 (f)]. Desde un punto de vista más general, en el Convenio de la OIT nº 155 se establecen las normas relativas a la salud y la seguridad en el medio ambiente de trabajo y se prevé la adopción de disposiciones a nivel de empresa en virtud de las cuales:
“(c) los representantes de los trabajadores… reciban información adecuada acerca de las medidas tomadas por el empleador para garantizar la seguridad y la salud y puedan consultar a sus organizaciones representativas acerca de esta información, a condición de no divulgar secretos comerciales” (artículo 19). En el mismo Convenio se estipula que, en virtud de estas disposiciones, los trabajadores o sus representantes “estén habilitados… para examinar todos los aspectos de la seguridad y la salud relacionados con su trabajo, y sean consultados a este respecto por el empleador; con tal objeto, y de común acuerdo, podrá recurrirse a consejeros técnicos ajenos a la empresa”.
En el párrafo 12 de la Recomendación de la OIT nº 164, que completa el Convenio nº 155, se dispone que deben concederse derechos de información y consulta sobre cuestiones de salud y seguridad a diversas instituciones participativas: delegados de seguridad de los trabajadores, comités de trabajadores de seguridad y salud, comités conjuntos de seguridad y salud, y otras representaciones de los trabajadores. Asimismo, se establecen principios importantes que afectan a la naturaleza y el contenido de la información y la consulta. En primer lugar, estas prácticas deben capacitar a las instituciones de representación mencionadas para “contribuir al proceso de toma de decisiones a nivel de la empresa, en lo que concierne a las cuestiones de seguridad y de salud” [artículo 12(e)].
No se trata simplemente de derechos que deben conocerse y escucharse: los trabajadores y sus representantes deben:
“(a) recibir información suficiente sobre las cuestiones de seguridad y salud, tener la posibilidad de examinar los factores que afectan a la salud y la seguridad de los trabajadores y ser alentados a proponer medidas en este campo". Asimismo, deben “(b) ser consultados cuando se prevean —y antes de que se ejecuten— nuevas medidas importantes de seguridad y salud, y procurar por su parte conseguir la adhesión de los trabajadores a tales medidas” y “(c) … cuando se prevean cambios en las operaciones y procesos de trabajo y en el contenido o en la organización del trabajo, que puedan tener repercusiones en la seguridad o la salud de los trabajadores”.
El principio según el cual “el empleador debería informar y consultar previamente a los representantes de los trabajadores de la empresa sobre los proyectos, medidas o decisiones que puedan tener consecuencias nocivas para la salud de los trabajadores, en relación con la contaminación del aire, el ruido y las vibraciones en el lugar de trabajo” (Recomendación de la OIT sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos profesionales debidos a la contaminación del aire, el ruido y las vibraciones en el lugar de trabajo, 1977 (nº 156), párrafo 21) refleja la idea de una “política eficaz de comunicaciones” establecida en términos generales en el párrafo 8 de la Recomendación de la OIT (nº 129), que debería asegurar que se difundan “informaciones y que se efectúen consultas entre las partes interesadas… antes de que la dirección adopte decisiones sobre asuntos de mayor interés”. Para que estas prácticas sean eficaces, “deberían adoptarse medidas para dar a los interesados una formación sobre la utilización de métodos de comunicación” (párrafo 6).
El enfoque participativo en las relaciones laborales en el área de la salud y la seguridad queda confirmado por otros textos jurídicos internacionales. Un ejemplo significativo al respecto es la Directiva marco 89/391/CEE relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo en los países de la Unión Europea. En el artículo 10 se establece que el empresario adoptará las medidas adecuadas para que los trabajadores y/o sus representantes reciban, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, todas las informaciones necesarias correspondientes a los riesgos para la seguridad y la salud, las medidas y actividades de protección o de prevención (y a los primeros auxilios, la lucha contra incendios, la evacuación de los trabajadores y los casos de riesgo inminente y grave). Esta información debe “ofrecerse de forma adecuada a los trabajadores temporales y contratados presentes en el centro de trabajo o en la empresa”.
Además, “los trabajadores que desempeñen una función específica en la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, o los representantes de los trabajadores que tengan una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores” deben tener acceso a la evaluación de los riesgos y a las medidas de protección, a los informes sobre accidentes y enfermedades profesionales sufridos por los trabajadores y a la información procedente de todas las actividades de protección y de prevención, así como de los servicios de inspección y organismos competentes para la seguridad y la salud.
En el artículo 11 de la Directiva de la CE se vincula la consulta y la participación. De hecho, los empresarios “consultarán a los trabajadores y/o sus representantes y permitirán su participación en el marco de todas las cuestiones que afecten a la seguridad y la salud en el trabajo”. Ello implica “la consulta de los trabajadores, el derecho de los trabajadores y/o de sus representantes a formular propuestas, la participación equilibrada de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales”. En el mismo texto se establece que: (…) los trabajadores o los representantes de los trabajadores que tengan una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, participarán de forma equilibrada, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, o serán consultados previamente y a su debido tiempo por el empresario…
El objetivo de estos derechos es cubrir todas las medidas que puedan afectar sustancialmente a la salud y la seguridad, incluida la designación de trabajadores exigida para aplicar ciertas medidas (primeros auxilios, lucha contra incendios y evacuación de los trabajadores) y la planificación y la organización de una formación adecuada en materia de salud y seguridad a lo largo de la relación de trabajo (sobre contratación, traslado de puesto de trabajo, introducción de nuevos equipos de trabajo, adopción de nuevas tecnologías).
La opción es clara: no al conflicto, sí a la participación en los aspectos de la salud y la seguridad de las relaciones laborales.
Este es el significado de la Directiva marco de la CE, que va más allá de la simple lógica del derecho a la información. El sistema se basa en una forma de consulta genuina, ya que debe producirse “previamente y a su debido tiempo”; en otras palabras, no sólo con anterioridad a la adopción de las decisiones por parte del empresario, sino también con la suficiente antelación para que los trabajadores puedan realizar comentarios y propuestas respecto a dichas decisiones.
Asimismo, en la Directiva se utiliza la expresión ambigua “participación equilibrada”, abierta a diversas interpretaciones.
La noción es más amplia (o, al menos diferente) a la de la consulta, pero no hasta el punto de constituir una forma de toma de decisiones conjunta, que pueda evitar que las empresas adopten medidas no aprobadas previamente por los trabajadores o sus representantes. Parece claramente una forma de participación que va más allá de la mera consulta (de otro modo, titular el artículo “consulta y participación” carecería de sentido), pero no necesariamente hasta llegar a la toma de decisiones conjunta. En cierta medida, el concepto es vago: comprende diversas formas de participación de los trabajadores que pueden variar considerablemente entre los Estados miembros de la Unión Europea.
Ademá
s, en cualquier caso, la Directiva no establece la obligación de ofrecer una forma específica de participación equilibrada.
Tanto en los textos de la OIT como de la CE, la información parece concebirse como el suministro de datos, por escrito o en una reunión, por parte de la dirección a los órganos de representación de los trabajadores. La consulta significa el establecimiento normalmente de comités conjuntos, en los que los representantes de los trabajadores no sólo son informados por la dirección, sino también pueden realizar comentarios y esperar una justificación de la misma en el caso en que las opiniones difieran. Obviamente, estos conceptos se apartan del de negociación (en la que se obtiene un resultado contractualmente vinculante en comités conjuntos, que operan a escala empresarial o interempresarial) y el de cogestión (en la que el trabajador tiene derecho a vetar y la adopción de decisiones requiere el acuerdo de ambas partes). En cuanto a las empresas y los grupos de empresas comunitarios, la Directiva del Consejo nº 94/45/CE de 22 de septiembre de 1994 prevé la creación de comités de empresa europeos o procedimientos de información y consulta.
La información está relacionada “en particular con las cuestiones transnacionales que afectan significativamente a los trabajadores” [artículo 6(3)]. El tiempo dirá si se utiliza para fines relativos a la salud y la seguridad.

Función de los representantes de los trabajadores en la evaluación de riesgos y en la mejora del medio ambiente de trabajo: registros
El carácter activo de la consulta también se subraya en el artículo 11(3) de la Directiva marco de la CE, en el que se establece que los representantes de los trabajadores que tengan una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores “tendrán derecho a solicitar del empresario que tome las medidas adecuadas y a presentarle propuestas en ese sentido para paliar cualquier riesgo para los trabajadores y/o eliminar las fuentes de riesgo”.
La Directiva marco, con sus disposiciones sobre gestión de riesgos, aunque asigna claramente la responsabilidad a las empresas, favorece asimismo una mayor participación de los trabajadores y sus representantes en las consultas sobre estrategias de gestión de la salud y la seguridad. Los empresarios deben evaluar los riesgos y presentar sus sistemas de control de riesgos mediante un plan u otro tipo de declaración. En todos los casos, se espera de ellos que consulten con los trabajadores y sus representantes y cuenten con su participación en el diseño, la aplicación y la supervisión de estos sistemas. No obstante, es innegable que esta Directiva, al conferir derechos de participación importantes a los trabajadores, ha adoptado simultáneamente un enfoque de “autoevaluación”. Otras directivas de la CE exigen, entre otras cosas, el registro de los resultados de las mediciones y los análisis y estipulan los derechos de acceso de los trabajadores a estos registros.
Por otra parte, en el párrafo 15(2) de la Recomendación de la OIT nº 164 se establece que:
(…) debería exigirse a los empleadores que registren los datos sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo que la autoridad o autoridades competentes
consideren indispensables, entre los que podrían incluirse datos sobre todos los accidentes de trabajo producidos y todos los casos de daños para la salud que sobrevengan durante el trabajo o en relación con éste, y que se hallen sujetos a declaración; autorizaciones y exenciones en virtud de las leyes o los reglamentos en la materia, así como las condiciones a que estén sujetas tales autorizaciones y exenciones; certificados relativos al control de la salud de los trabajadores en la empresa, y datos sobre exposición a sustancias y agentes determinados.
En todo el mundo se aplica el principio general según el cual, las empresas están obligadas a llevar registros, por ejemplo, de accidentes y enfermedades profesionales, o sobre la utilización o la existencia de controles biológicos y medioambientales.

Legislación y usos nacionales
Por comparación, hay sistemas de relaciones laborales (p. ej., en Italia) en los que la legislación no confiere derechos de información y consulta en materia de salud y seguridad en el trabajo a los representantes de los trabajadores, aunque tales derechos suelan contemplarse en los convenios colectivos. La legislación italiana otorga a los propios trabajadores el derecho a controlar la aplicación de las normas relativas a la prevención de accidentes y enfermedades profesionales, así como el derecho a elaborar estudios y adoptar las medidas adecuadas encaminadas a salvaguardar la salud y la seguridad en el trabajo. En otros sistemas (p. ej., en el Reino Unido), para lograr la divulgación de la información sobre esta materia prevista en la legislación es necesario primero haber designado representantes de seguridad, y esto sólo es posible si existe un sindicato reconocido en la empresa. En situaciones en las que ésta no reconoce a un sindicato o suspende el reconocimiento necesario, los derechos de información y consulta no pueden ejercerse. Estas experiencias nacionales plantean una cuestión: ¿en qué medida es eficaz la participación de los trabajadores en la salud y la seguridad condicionada por la adopción de disposiciones previstas en la ley? No cabe duda de que un cierto respaldo jurídico puede resultar útil, siendo el alcance óptimo de la legislación probablemente aquél que establece la elección de representantes de los trabajadores con derechos suficientemente consolidados que les permitan actuar con independencia de la dirección, y, al mismo tiempo, prevé la existencia de diversos sistemas organizativos de participación en los diferentes sectores y empresas.
En general, en los sistemas de relaciones laborales se establece legalmente que los representantes de los trabajadores sean informados y consultados en cuestiones de salud y seguridad. A los comités conjuntos compuestos por representantes de los trabajadores y la dirección se les asignan competencias considerables.
En Francia, por ejemplo, los comités de salud, seguridad y condiciones de trabajo pueden proponer medidas preventivas: la empresa que no las acepte debe justificar detalladamente su decisión. No obstante, las pruebas empíricas demuestran que, en ocasiones, los representantes en materia de seguridad resultan más eficaces que los comités, ya que dependen en menor medida de la existencia de una relación de cooperación.
Mediante diversas formas de participación basada en la representación, los trabajadores en general disfrutan de derechos reconocidos en los Convenios y las Recomendaciones de la OIT (además, en su caso, de las directivas de la CE) antes mencionados, con referencia especial a las economías industrializadas de libre mercado. Los representantes de seguridad y los miembros de los comités de empresa tienen derecho a ser informados y consultados por la empresa respecto a todas las cuestiones relativas a su actividad y la mejora de las condiciones de trabajo, incluidas las de salud y seguridad. Tienen derecho a revisar todos los documentos pertinentes que la empresa está obligada a registrar en virtud de la legislación, las declaraciones al respecto y los resultados de las investigaciones efectuadas. Asimismo, pueden solicitar copias de estos documentos en caso necesario.

Eficacia de los derechos de información y de consulta
Aparte de ciertos aspectos específicos (como la utilización de expertos, la participación o la convocatoria de inspecciones o la protección contra las represalias) que afectan enormemente a la eficacia de los derechos de información y de consulta en materia de salud y seguridad, hay otros factores generales que deben tenerse en cuenta al respecto. En primer lugar, el tamaño de la empresa: la eficacia de los controles se reduce en las unidades pequeñas, donde los sindicatos y otras formas de representación de los trabajadores son casi inexistentes. Además, es menos probable que estos centros apliquen lo previsto en la legislación.
En segundo lugar, si los representantes en materia de seguridad están integrados en la organización sindical formal presente en el centro en cuestión, es más probable que logren las mejoras previstas en el medio ambiente de trabajo. En tercer lugar, los regímenes de información y consulta relativos a la salud y la seguridad reflejan el carácter más basado en el conflicto (p. ej., Reino Unido, Italia) o en la cooperación (p. ej., Alemania, países escandinavos, Japón) del sistema de relaciones laborales en los que se aplican. Además, en general, la colaboración entre la dirección y los trabajadores favorece la difusión de la información y la consulta.
En cuarto lugar, no debe subestimarse el papel de la iniciativa de la dirección. Más que por la existencia de derechos reconocidos por la ley, la consulta y la información son eficaces cuando hay una cultura empresarial que las respalda. Las empresas, mediante su actitud respecto a la formación, su compromiso con la divulgación de información y su celeridad al responder las consultas, pueden crear un clima de conflicto o de cooperación.
El apoyo jurídico es esencial para garantizar la plena independencia de los representantes de los trabajadores que actúan en este campo, pero, posteriormente, el éxito de los regímenes de información y consulta depende en gran medida de la opción voluntaria de ambas partes.
Por último, cabe señalar que una condición previa para una representación de los trabajadores eficaz en materia de salud y seguridad en el lugar de trabajo, es la sensibilización de la población trabajadora. Para el éxito de esta forma especializada de representación de los trabajadores, es fundamental que tal necesidad sea percibida y valorada por éstos. Se dispone de pruebas empíricas que ponen de manifiesto la consideración por parte de los trabajadores de la salud y la seguridad como una de las cuestiones más significativas en su vida laboral.

Garantías relativas a la utilización de información
La experiencia comparada demuestra que, en general, se considera que los representantes de los trabajadores infringen su compromiso de confidencialidad si revelan datos relativos a los procesos productivos empresariales y otros secretos profesionales.
Además, están obligados a actuar con discreción en lo que se refiere a la información suministrada y que la empresa califica de confidencial. En el Convenio de la OIT nº 155 se reconoce esta obligación al establecer que los representantes en la empresa pueden consultar con sus organizaciones representativas acerca de la información sobre salud y seguridad en el trabajo “a condición de no divulgar secretos comerciales” [artículo 19 (c)].
En algunos sistemas (p. ej., Grecia), los representantes de los trabajadores en los comités de empresa están obligados a no comunicar a terceros la información obtenida que sea de importancia fundamental para la empresa y que, si se divulga, menoscabaría su competitividad. Se espera de los representantes de los trabajadores y de la empresa que decidan conjuntamente qué información debe divulgarse. En otros sistemas (p. ej., Luxemburgo), si los representantes de los trabajadores no están de acuerdo con la clasificación de unos determinados datos como confidenciales, pueden remitir la cuestión a la inspección para que adopte una decisión al respecto.
En algunos países, el deber de confidencialidad sólo es implícito (p. ej., Italia). Asimismo, cuando no se impone específicamente en este sentido (p. ej., Reino Unido), los representantes de los trabajadores no pueden recibir de la empresa información relativa a la salud de las personas (salvo que éstas otorguen su consentimiento), datos que perjudicarían la seguridad nacional o informaciones dañinas para la empresa. Por último (p. ej., en Suecia), es posible que dicho deber no evite que los representantes en materia de seguridad comuniquen ciertas informaciones recibidas al consejo ejecutivo de su sindicato, que quedará obligado asimismo a respetar la confidencialidad.

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