“Para que la OIT pueda seguir siendo eficaz y reafirmar la utilidad de las normas internacionales será preciso que redoble sus esfuerzos y que ensaye nuevos métodos”. (1)
La afirmación del Director General de la OIT en su memoria presentada a la Conferencia Internacional del Trabajo en 1999 reconoce la necesidad de que la OIT amplíe y profundice el debate relativo a la actividad normativa. A este respecto, la OIE espera con interés que se elabore un documento de amplio espectro para la reunión del Consejo de Administración de noviembre de 2000.
La OIE considera que este debate debería traspasar la simple discusión sobre la frecuencia con la que la OIT adopta Convenios y Recomendaciones: los cambios económicos, sociales, tecnológicos y políticos precisan un enfoque más flexible para la elaboración de normas que tenga mecanismos de promoción y métodos de aplicación más eficaces. La próxima discusión debería ser lo más amplia posible puesto que se encuentra en juego la credibilidad e idoneidad de la OIT en el mundo del trabajo actual.
En la preparación de este debate, la OIE elaboró una posición sobre la actividad normativa de la OIT. Los puntos más importantes de este documento se encuentran en el Resumen."

RESUMEN EJECUTIVO

Las normas internacionales del trabajo continúan siendo uno de los medios de acción de la OIT, pero no el único para alcanzar sus objetivos.
En la actualidad, algunos de los obstáculos que impiden una amplia ratificación de los Convenios de la OIT son los siguientes:

• La adopción de instrumentos por escasa mayoría en la Conferencia. Los instrumentos poco apoyados frecuentemente serán también poco ratificados.

• La tendencia hacia el modelo único
Las normas internacionales del trabajo, y en particular los Convenios, deberían tener una repercusión clara y estar orientadas a temas fundamentales del mundo del trabajo.

La forma jurídica de los Convenios debería reservarse a principios inmutables y a temas que gocen de un amplio consenso tripartito en cuanto a la necesidad de establecer su regulación internacional.
La atención debería estar centrada en la adopción de recomendaciones autónomas que proporcionen orientación sobre temas específicos del mundo del trabajo. La aplicación de dichas recomendaciones podría fortalecerse con la adopción de un mecanismo de seguimiento de carácter promocional.

La creación de normas no es una respuesta al conjunto de temas relacionados con el mundo del trabajo. Por tanto, se debería crear una lista de criterios que deberían cumplirse simultáneamente, para evaluar si la actividad normativa era la respuesta más adecuada a un determinado problema. Dichos criterios pudieran incluir:

• Si el tema es propicio para fijar requisitos jurídicos
• Probabilidades de ratificación
• Utilidad como marco de referencia
• Amplitud de la cobertura

Con el fin de proporcionar a la Oficina y a los mandantes la mayor información posible sobre un tema determinado, la Conferencia debería celebrar discusiones preliminares antes de que se decida formalmente su idoneidad para la creación de normas. La Oficina debería también revisar la utilización de los cuestionarios, los cuales son demasiado detallados y a menudo aportan poco a un mejor entendimiento del tema en discusión. Se debería prestar una atención especial al propio proceso de negociación: con demasiada frecuencia se acude a las votaciones para dirimir sobre diferencias de opinión. Es necesario desarrollar un enfoque que se apoye aún más en el consenso. Deberían estudiarse nuevos mecanismos para que los gobiernos actúen de manera más responsable en los procedimientos y votaciones que preceden la adopción de los Convenios. Se introduciría mayor realismo si los gobiernos que hayan votado a favor de la adopción de un nuevo Convenio estuvieran obligados a explicar – además de las obligaciones previstas por la Constitución – en un plazo determinado, digamos al cabo de dos años de su adopción, por qué aún no lo han ratificado.
Se debería igualmente tomar en consideración las cuestiones relativas a:
• Los procedimientos de entrada en vigor de los Convenios
• Los procedimientos de denuncia y sus plazos
• El papel que tienen los mecanismos de control para mejorar la eficacia,
la eficiencia, la coherencia y la pertinencia.
La “nueva” OIT debería reexaminar el ámbito de las normas. Su futura legitimidad depende de su capacidad de aportar positivamente al mundo del trabajo.
La OIE está dispuesta a desempeñar un papel activo en la búsqueda de nuevos y eficaces caminos.

LAS ACTIVIDADES NORMATIVAS DE LA OIT POSICIÓN DE LA OIE

1. Hoy en día, la creciente complejidad de los temas laborales y sociales exigen un enfoque diverso y flexible. Está claro que, salvo que la OIT sea capaz de aparecer ante el mundo como la Organización encargada de la dimensión social y laboral de la mundialización, perderá su credibilidad y sus posibilidades de seguir siendo tomada en consideración. Las normas internacionales del trabajo continúan siendo uno de los medios de acción de la OIT, pero no el único.

2. Las normas internacionales del trabajo y, en particular los Convenios, deberían tener una repercusión clara y estar orientadas a temas fundamentales en el lugar de trabajo, sobre los cuales exista un amplio consenso en la aplicación de políticas o principios. Un ejemplo es el Convenio sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil (Núm. 182). La experiencia ha demostrado que los Convenios demasiado detallados no alcanzan altos niveles de ratificación, ni logran la repercusión o credibilidad deseada.

3. Por lo tanto, la forma jurídica del Convenio debería reservarse a temas que gocen de un amplio consenso en cuanto a la necesidad de establecer su regulación internacional. El contenido de los Convenios debería circunscribirse específicamente a regular principios inmutables y esenciales, así como normas mínimas.
Aunque la OIE no tiene la intención de reducir la elaboración de Convenios de la OIT, es obvio que si éstos se concentran en principios inmutables serán utilizados de manera más restringida en el futuro.

4. La práctica actual de adoptar un Convenio acompañado de una Recomendación sobre el mismo tema ha contribuido a la proliferación de Convenios que se  ratifican cada vez menos y, al mismo tiempo, ha debilitado el impacto de las Recomendaciones, que a menudo se han convertido en "el cubo de la basura" de todos aquellos temas difíciles que surgen de las negociaciones en los Convenios.

5. En consecuencia, la adopción de directrices como son las Recomendaciones autónomas, podría ser el camino a seguir por la OIT. Sin embargo, las Recomendaciones no deben convertirse en declaraciones idealistas de "buenas prácticas".
Las Recomendaciones, cuya revisión, actualización o substitución es más fácil, podrían tener mejores resultados en el dinámico entorno social internacional y la consiguiente necesidad de flexibilidad vinculada a la demanda de creación de
"Trabajo Decente". Además, con el fin de fortalecer a las Recomendaciones autónomas, podría crearse un seguimiento de naturaleza promocional, basado en el artículo 19 de la Constitución, tal como fue previsto para el seguimiento de la
Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo.

6. La OIT debería considerar el importante papel complementario de otros instrumentos no-vinculantes, como las Declaraciones, las Orientaciones y los Repertorios de recomendaciones prácticas. Las Declaraciones deberían utilizarse excepcionalmente y solo para resaltar principios o políticas importantes contenidos en las normas internacionales del trabajo (tal como la Declaración de la OIT sobre Principios y Derechos Fundamentales del Trabajo de 1998). Las Orientaciones y los Repertorios de Recomendaciones Prácticas deberían complementar las normas internacionales del trabajo, ofreciendo orientaciones concretas en temas técnicos y sectoriales.

7. Se debería crear una lista de criterios, que deberían cumplirse simultáneamente, para evaluar si la creación de una norma era la respuesta más adecuada a un determinado problema. Dichos criterios pudieran incluir:

a) Si el tema es propicio para fijar requisitos jurídicos;
b) Probabilidades de ratificación;
c) Utilidad como marco de referencia;
d) Amplitud de la cobertura;
e) Si el tema trata de problemas importantes en el lugar de trabajo;
f) Conocimiento de los hechos de la norma propuesta.

8. Para lograr el equilibrio entre la realidad de las empresas y una adecuada protección a los trabajadores, se deberían utilizar indicadores que permitan medir si dichos criterios se cumplen. Por ejemplo, habría que evaluar cómo se estaría mejorando la protección a los trabajadores, en qué se afectaría la competitividad de la empresa (especialmente su capacidad de mantener y crear empleos), etc. Los cuestionarios de la OIT deberían solicitar información sobre estos puntos y también habría que pedir a los mandantes que sopesaran la necesidad real de  establecer una nueva norma. Debería requerirse el consenso de la mayoría de los mandantes de la OIT, incluidos tanto los representantes de países en desarrollo como de los desarrollados, para evaluar si se cumplen los criterios antes señalados.

9. El método del "Repertorio" fue un paso en la dirección correcta, el cual da más opciones y ha empezado a contribuir a la depuración de temas no aptos para la creación de normas. Sin embargo, el repertorio carece de un sistema que permita establecer criterios de selección que ayude a los mandantes a tener una visión general para seleccionar o rechazar de manera sistemática aquellos temas propuestos para la creación de normas, y que les permita también decidir sobre las normas que requieran ser abrogadas, retiradas o revisadas.

10. No deberían seleccionarse temas de manera apresurada, especialmente cuando no existan necesidades urgentes. Es preocupante el hecho de que en ocasiones se seleccionan temas con el único propósito de llenar el orden del día de la Conferencia.
La simple existencia de estructuras para el desarrollo de normas no es razón suficiente que justifique la selección de temas con miras a la creación de normas.

11. Con el fin de proporcionar a la Oficina y a los mandantes información completa sobre un tema, la Conferencia debería celebrar discusiones preliminares antes de evaluar formalmente su idoneidad para la creación de normas. Estas discusiones preliminares podrían proporcionar una mejor comprensión de las diferencias y problemas prácticos que existen en los distintos países y regiones y, según sea el caso, se podría decidir si dichas discusiones debiesen tener lugar en el ámbito regional o mundial. Las discusiones preliminares podrían cristalizar acuerdos sobre los principios fundamentales que serían esenciales para la pretendida norma y darían a la Conferencia anual un entendimiento más profundo del tema durante los debates tripartitos del proceso de creación de normas en la Conferencia anual.

12. Si tras una discusión preliminar la Conferencia considerara que un tema es de interés, debería adoptar una Resolución recomendando al Consejo de Administración su posible inclusión en el orden del día de la Conferencia. Los temas que no fueran aptos o que no estuvieran maduros para la elaboración de normas, no tendrían posibilidad de avanzar en dicho proceso. Si el tema de la subcontratación hubiera sido objeto de una discusión preliminar (mucho más amplia que la celebrada por los expertos), se habrían podido evitar la perdida de dos años de trabajo de la Oficina y de la Conferencia, así como la consiguiente perdida de credibilidad.
La Discusión General de 2001 sobre el difícil tema de la protección social esperamos que sea un buen ejemplo de la utilidad de las discusiones preliminares.

13. La lista restringida del repertorio debería reflejar mejor los deseos del Consejo de Administración y no limitarse únicamente a señalar el estado de preparación de la Oficina. La creación de normas debería realizarse dentro del contexto de una política normativa. Antes de cualquier discusión preliminar, las comisiones actuales del Consejo de Administración podrían asesorar a la Oficina y al Consejo sobre los temas propuestos, pues la actividad normativa no debe tener lugar en el vacío. Las discusiones en el Consejo de Administración sobre la pertinencia de un tema para la creación de normas deberían ser la última etapa del proceso y no la primera.

14. Los cuestionarios de la OIT no deberían contener únicamente preguntas cuya respuesta se limite a afirmaciones o negaciones. La Oficina necesita tomar en cuenta las respuestas recibidas y redactar un texto que refleje el contenido de dichas respuestas. Los cuestionarios deberían centrarse en políticas amplias y principios generales y no en dificultades específicas del contexto nacional. La Oficina podría hacer uso de dos tipos de cuestionarios: uno general, que serviría para preparar la discusión preliminar, y otro específico, en el cual se reflejaran las conclusiones de dicha discusión. Pese a que varios mandantes hacen un gran esfuerzo para responder a los cuestionarios, no todos responden. Esto a veces da lugar a desequilibrios en las interpretaciones de las respuestas recibidas. Habrá que explorar maneras de equilibrar la necesidad de proporcionar a la Oficina mejor información representativa de los mandantes con el hecho de que, para muchas organizaciones, dar respuesta a los cuestionarios de la OIT plantea una verdadera carga administrativa y técnica. Los cuestionarios deberían ser aprobados por el Consejo de Administración.

15. En materia de revisión de normas, la OIT debería utilizar con mayor frecuencia los Estudios Generales. Sería apropiado utilizar los métodos de revisión sugeridos en el documento del Grupo de Trabajo sobre la política de revisión de normas del Consejo de Administración (LILS/WP/PRS2, Nov. 1999). 

16. Revisar no debería ser sinónimo de "aumentar obligaciones". Las revisiones tendrían que hacerse con el propósito de facilitar la ratificación y aplicación de los Convenios. En lo posible, la revisión de un instrumento debería servir también para su fusión con otros instrumentos, lo que contribuirá a dar consistencia al sistema normativo de la OIT. La enmienda constitucional de 1997, que no ha entrado en vigor, permitiría retirar y abrogar instrumentos, mediante votación por mayoría de dos tercios de los delegados presentes durante cualquier reunión de la

Conferencia. Hasta ahora, esta enmienda no ha logrado un número suficiente de ratificaciones. La Oficina debería iniciar una campaña para promover la ratificación de dicha enmienda. La abrogación, el retiro y la revisión de un instrumento deberían llevarse a cabo en función de su pertinencia.

17. Se pierde mucho tiempo en las discusiones de la Conferencia debido a la llegada tardía de algunos “participantes clave” a las reuniones. Esto no es siempre consecuencia de que se estén realizando negociaciones ocultas en aras de avanzar el debate formal. Los Presidentes de las Comisiones deberían conocer en detalle el protocolo, las reglas, etc. de la OIT antes de asumir sus funciones en la reunión para evitar la perdida de tiempo en explicaciones. Otra manera de ganar tiempo sería si durante las discusiones la Secretaría de la OIT usara computadoras que proyectaran las enmiendas propuestas en una pantalla, en lugar de tener que dictarlas en repetidas ocasiones hasta el cansancio, para aquellos delegados que no escriben tan rápido.

18. En la Conferencia aún existe la tendencia de resolver diferencias de opinión a través de votaciones. Se necesita desarrollar formas de resolver dichas diferencias por consenso. (Huelga decir que esto se lograría más fácilmente si desde el principio hubiera consenso sobre la necesidad de aprobar una norma sobre el tema en cuestión).

19. También existe discrepancia entre el entusiasmo de los gobiernos en el momento de votar y discutir sobre la creación de una nueva norma, y su posterior comportamiento a la hora de ratificar. Deberían explorarse posibles mecanismos para lograr que los gobiernos actúen de manera coherente y responsable en los procedimientos y votaciones previos a la adopción de los convenios. Es extraño que el sistema permita situaciones en las que los gobiernos voten a favor de un nuevo convenio, (después de participar activamente en su elaboración), y después manifiesten públicamente que no están en posibilidad de ratificarlo. Podríamos dar mayor seriedad a los debates de la Conferencia si los Gobiernos que voten a favor de una nueva norma estuvieren obligados a explicar, digamos, al cabo de dos años de su adopción, por qué aún no la han ratificado. Esto sería además del envío de memorias sobre Convenios no ratificados previsto en la Constitución de la OIT.

20. El Artículo 19 párrafo 3 de la Constitución de la OIT contiene disposiciones de flexibilidad que deberían de seguirse tomando en cuenta por la Conferencia. Sin embargo, se necesitaría utilizarlas de manera más sistemática. La Secretaría de la OIT debería proporcionar a los mandantes más información sobre las disposiciones de flexibilidad y promover su utilización. Recientes experiencias indican que debería seguirse la práctica de incluir compromisos sujetos a plazos en los Convenios, tal como fueron previstos para el Convenio núm. 182.

21. Algunos de los obstáculos que impiden la ratificación de los Convenios de la OIT son:

• La adopción de instrumentos por escasa mayoría en la Conferencia. Los instrumentos poco apoyados frecuentemente serán también poco ratificados.
• La tendencia hacia el modelo único.
• La falta de pertinencia del instrumento.
• El exceso de indicaciones sobre la manera en la que los gobiernos tendrían que aplicar las normas.

El número requerido para que un Convenio entre en vigor es demasiado bajo. Tal vez el número era adecuado cuando la OIT se fundó en 1919, pero ahora los miembros de la OIT son 174 países, por lo que el número de ratificaciones debería haberse incrementado de manera proporcional al porcentaje de nuevos miembros. El número de ratificaciones requeridas debería ser por lo menos de 10. Además, otros tratados internacionales establecen un número mayor de ratificaciones (por ejemplo, el Consejo de Europa.)

23. El periodo para que un Convenio entre en vigor debería ser de un año a partir de la fecha en que se reciba la décima ratificación.

24. El lapso de 10 años para poder denunciar un Convenio es demasiado rígido, lo que desalienta las ratificaciones de los gobiernos. Idealmente, los gobiernos deberían poder denunciar los convenios en cualquier momento. Sin embargo, es razonable que los Estados parte de un Convenio estén sujetos a cumplir sus obligaciones por un periodo mínimo de tiempo.

25. Los Empleadores no tienen una opinión definida sobre la frecuencia con la que se presentan las memorias ni sobre su contenido, no obstante, subrayan la importancia de la obligación que tienen los gobiernos de consultar con los interlocutores sociales a la hora de preparar sus memorias. Sin embargo, el sistema debería al menos equilibrar la capacidad de respuesta de los gobiernos, la capacidad real de la Oficina para procesar las respuestas recibidas y la información realmente relevante para la Oficina y los mandantes.

26. La duración del mandato de los miembros de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones debería limitarse a dos periodos de cinco años. También debería haber transparencia en el procedimiento de su selección.

27. La Comisión de Expertos debería especificar que su trabajo es solamente preparar las labores de la Conferencia y que las observaciones de su Informe no son definitivas. En ocasiones, las interpretaciones de la Comisión de Expertos escapan del contexto en el que se elaboraron las normas. Esto da origen a nuevas obligaciones que no siempre derivan directamente del texto de los instrumentos.
Un ejemplo de esto es la interpretación extensiva realizada al Convenio núm. 87 sobre Libertad Sindical. En este caso, no solo se está yendo contra lo dispuesto por la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, si no que además, una interpretación extensiva de un Convenio podría considerarse como la creación de nuevas normas. Solo la Conferencia Internacional del Trabajo, y ningún otro órgano, tiene la facultad de crear normas. Esto, sin duda ha contribuido a que algunos gobiernos duden en ratificar convenios ya que sus obligaciones son percibidas como ilimitadas, en el sentido de que están sujetas a ser redefinidas y ampliadas en un proceso de interpretación que ni siquiera permite la participación de las partes afectadas.

28. En lugar de criticar pequeñas desviaciones en el cumplimiento de obligaciones de los Convenios ratificados, la Comisión debería concentrarse en el cumplimiento de los principios esenciales. Lo anterior implicaría que la Comisión se abstuviera de dar explicaciones exhaustivas sobre las disposiciones de los Convenios ratificados y que reconociera que los Convenios de la OIT no son inalterables ni tampoco son la solución de todos los problemas laborales. Se debería hacer más hincapié en los "casos de progreso" señalados por la Comisión.

29. La discusión general que realiza la Comisión sobre la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia brinda una oportunidad útil para abordar el desarrollo del control de las normas. La discusión del Estudio General también da la oportunidad a los mandantes de hacer sus comentarios sobre las normas cubiertas por el estudio (por ejemplo en relación a obstáculos a su ratificación o a la necesidad de revisión de las normas obsoletas). Sin embargo, se necesita revisar los procedimientos de la Comisión, no solo para asegurar que se discutan los casos individuales más “importantes”, sino también para darles suficiente tiempo y atención para hacerles justicia. A menudo se permite que rencillas políticas de índole doméstico, de menor relevancia, tomen la mayor parte del tiempo. La manera de seleccionar los casos individuales debería revisarse con objeto de dar lugar a discusiones sobre supuestas violaciones de derechos fundamentales. La restricción a la duración de las intervenciones debería respetarse rigurosamente.
Actualmente se permite que algunos oradores hagan discursos interminables cuyo contenido no suele contribuir al debate.

30. Las quejas presentadas ante el Comité de Libertad Sindical son contra los gobiernos. Sin embargo, frecuentemente, las organizaciones de empleadores disponen de información sobre las quejas y las recomendaciones realizadas por el
Comité pueden tener un impacto directo en las empresas. Por lo tanto, la OIT debería adoptar nuevos procedimientos para asegurarse que las organizaciones nacionales de empleadores sean consultadas en los casos relacionados con su propio
país y, si lo desearan, poder trasmitir sus opiniones directamente al Comité.

31. Hay diferencias entre los derechos de libertad de asociación considerados por el Comité de Libertad Sindical y las obligaciones derivadas estrictamente de los Convenios 87 y 98. Por lo tanto, el Comité debería concentrar sus esfuerzos en la aplicación de los principios básicos derivados de dichos Convenios en lugar de seguir creando una extensa “jurisprudencia” para la cual no existe base legal alguna y que además deteriorara la autoridad de las resoluciones del Comité.
Existe desconocimiento de los procedimientos y forma de trabajo del Comité. Esto sin duda ha contribuido a las constantes solicitudes de varios mandantes que piden una mayor transparencia en dichos procesos.

32. Los artículos 24 y 26 de la Constitución han sido arbitrariamente utilizados, en el sentido de que conflictos han sido traídos a la atención de la comunidad internacional con fines publicitarios. Se deberían explorar medios de limitar este abuso, tal vez limitando el criterio de recepción o a través de un procedimiento de filtro que impida la discusión automática de una queja recibida. La manera en que los artículos 24 y 26 complementan al mecanismo de control de la OIT debería también replantearse con el fin de evitar solapamientos y proporcionar una mayor coherencia.

33. Debería ser inaceptable condicionar la cooperación técnica a la ratificación de convenios. En general, la cooperación técnica sólo debería utilizarse para promover normas realistas, prácticas y flexibles. Un mejor entendimiento de los fines que se persiguen, aunado a un mayor consenso en la necesidad de alcanzar sus objetivos llevaría a una copropiedad de la norma que sin duda incrementaría las posibilidades de su ratificación y aplicación. La fase preparatoria y las consultas y discusiones realizadas antes de la Conferencia, podrían ayudar significativamente a establecer un enfoque más coherente.

34. Debería haber coherencia entre los procesos de control y los de promoción. Sin embargo, las diferencias legales básicas entre los procedimientos de control y los de promoción de la Declaración de la OIT deberán observarse y respetarse siempre.

35. Se debería crear un mecanismo continuo de evaluación mediante el cual se pudiera valorar el impacto global de los instrumentos tanto desde el punto de vista jurídico como económico y social. Dicho mecanismo debería valorar no sólo el progreso realizado en relación con el objetivo específico perseguido con el convenio o la recomendación de que se trate, sino también los posibles efectos indirectos o perjudiciales de esos instrumentos en otros objetivos de la OIT, tales como el de promoción y sustento del empleo.