Los derechos laborales en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos (I)

por Miguel F. Canessa Montejo

INTRODUCCIÓN
En los últimos años se ha producido un avance notable en la protección de los derechos laborales dentro del sistema de protección interamericano de los derechos humanos, siendo la sentencia de la Corte Interamericana sobre el Caso Baena Ricardo y otros, del 2 de febrero de 2001, la consolidación del proceso. Sin embargo, este proceso no ha sido ajeno a avances y retrocesos desde la constitución del sistema interamericano.
En efecto, desde el inicio del sistema interamericano, los derechos laborales fueron incluidos dentro del listado de derecho humanos. Sin embargo, las particularidades de los derechos sociales en los que se encuentran inmersos los derechos laborales y los propios acontecimientos en la región menoscabaron en muchos casos su aplicación.
Con el presente trabajo pretendemos analizar el avance que se ha producido en esta materia dentro del contexto interamericano de los derechos humanos. Para ello he considerado oportuno dividir mi investigación en dos partes. En la primera parte se abordará el reconocimiento de los derechos laborales dentro del sistema interamericano de derechos humanos. La segunda parte estudiará los pronunciamientos desarrollados por los órganos de control del sistema interamericano (la Comisión y la Corte) sobre la materia. No pretendemos aquí analizar con profundidad las labores de estos órganos, sino simplemente evidenciar su valioso aporte a los derechos laborales del hemisferio. Finalmente, a manera de reflexión final, señalaremos la importancia adquirida por el tema laboral dentro de las tareas de la Organización de Estados Americanos.

1. El reconocimiento de los derechos laborales dentro del sistema interamericano de Derechos Humanos.

Al interior del sistema interamericano de derechos humanos, existe una serie de Declaraciones y Tratados que recogen un conjunto de derechos laborales, y que son elevados a temas prioritarios de protección en el hemisferio. A continuación haremos un recorrido por esas normas internacionales.

1.1 La Carta Internacional Americana de Garantías Sociales o Declaración de los Derechos Sociales del Trabajador.

El hemisferio americano fue el primero que introdujo a nivel regional los derechos laborales dentro del marco de regulación internacional, al adoptar la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales en la Conferencia Americana de Río de Janeiro en 1947.
La Carta de Garantías Sociales, o también denominada Declaración de los Derechos Sociales del Trabajador, fue adoptada un año antes a la propia constitución de la Organización de Estados Americanos y a la adopción de la Declaración Americana de Derechos Humanos. Este instrumento internacional no sólo fue un importante antecedente en el plano regional, sino también contribuyó en los esfuerzos que se venía implementando en el seno de las Naciones Unidas y de la Organización Internacional del Trabajo por regular internacionalmente los derechos laborales.
La Carta consta de 39 artículos y regula casi la integridad de los temas laborales. Se inicia la Carta declarando que los principios fundamentales recogidos en su texto deben amparar a todos los trabajadores americanos y constituyen el mínimum de derechos que deben gozarse en los Estados Americanos. También establece el principio de igualdad entre trabajadores masculinos y femeninos. Asimismo, reconoce el principio de progresividad al consagrar que los derechos recogidos dependen del desarrollo de las actividades económicas, del incremento de la productividad y de la cooperación de los trabajadores y los empresarios, expresada en la armonía de sus relaciones y en el respeto y cumplimiento recíproco de sus derechos y deberes (artículo 1).

En el segundo artículo se consagra cinco principios básicos:

a) El trabajo es una función social, goza de la protección especial del Estado y no debe considerarse como artículo de comercio.
b) Todo trabajador debe tener la posibilidad de una existencia digna y el derecho a condiciones justas en el desarrollo de su actividad.
c) Tanto el trabajo intelectual como el técnico y el manual deben gozar de las garantías que consagre la legislación del trabajo, con las distinciones que provengan de las modalidades en su aplicación.
d) A trabajo igual debe corresponder igual remuneración, cualquiera que sea el sexo, raza, credo o nacionalidad del trabajador.
e) Los derechos consagrados a favor de los trabajadores no son renunciables y las leyes que los reconocen obligan y benefician a todos los habitantes del territorio, sean nacionales o extranjeros.

La Carta reconoce un conjunto de derechos laborales en el plano individual: la libertad de trabajo (artículo 3), la educación para el trabajo (artículo 4), el salario mínimo (artículo 8), la prima anual (artículo 9), la inembargabilidad de las remuneraciones (artículo 10), la jornada ordinaria de trabajo de 8 horas diarias o de 48 horas semanales (artículo 12), la remuneración extraordinaria por horas extras o trabajo nocturno (artículo 12), el descanso semanal remunerado (artículo 13), el descanso en feriados (artículo 14), las vacaciones anuales remuneradas (artículo 15), la estabilidad laboral relativa (artículo 19),.
En el plano de los derechos laborales colectivos, la Carta recoge los siguientes: la regulación de los convenios colectivos (artículo 7), la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas (artículo 11), la libertad sindical (artículo 26), el fuero sindical (artículo 26), la huelga (artículo 27).
Asimismo, la Carta establece el derecho a la higiene y seguridad en el trabajo (artículo 30) y el seguro social obligatorio (artículo 31). También regula las condiciones laborales de sectores especiales de trabajadores: trabajo de menores (artículos 16 y 17), trabajo de la mujer (artículos 18 y 33) y empleados públicos (artículo 24). Incluye en su normativa dispositivos sobre el trabajo a domicilio (artículo 21), trabajo doméstico (artículo 22), trabajo de la marina mercante y de la aeronáutica (artículo 23), trabajadores intelectuales (artículo 25) y trabajo rural (artículo 38).
Finalmente, el texto internacional recomienda que los Estados Americanos constituyan un servicio de inspección de trabajo (artículo 35), una jurisdicción laboral (artículo 36) y promuevan los medios de solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo (artículo 37).
Si bien la Carta Americana de Garantías Sociales no tiene carácter obligatorio, esto no menoscaba su relevancia por reconocer regionalmente los derechos laborales. Se trata de un texto internacional que inspira a los ordenamientos internos de los Estados Americanos para que se enmarquen dentro de ese esfuerzo. Ya señalamos que ha sido fuente de inspiración de posteriores tratados internacionales, tanto a nivel regional como universal.

1.2. La Carta de la Organización de los Estados Americanos
La Organización de Estados Americanos (en adelante, OEA) se estableció en abril de 1948 durante la reunión de Bogotá, en donde participaron 21 Estados del hemisferio. La OEA entró en funciones en diciembre de 1951 cuando se alcanzó el número de ratificaciones necesarias para la entrada en vigencia de su Carta.
En la Carta original se establecieron disposiciones sobre derechos sociales «como son las contenidas en los capítulos IV denominado “Normas sobre educación, ciencia y cultura” y VI denominado “Normas Sociales”. Por último en el capítulo VII se identificaron metas hacia las cuales deberían orientarse las políticas económicas de los Estados, y en el IX se estableció el compromiso que éstos asumen en materia de educación, ciencia y cultura» (CEPAL 1997: 21).
La Carta de la OEA ha sido reformada en cuatro ocasiones, por medio de los Protocolos de Buenos Aires (febrero de 1967), Cartagena de Indias (diciembre de 1985), Washington (diciembre de 1992) y Managua (junio de 1993).
El Protocolo de Buenos Aires de 1967 incluyó el Capítulo VII sobre Desarrollo Integral dentro de la Carta de la OEA, en la que se ubican los artículos que recogen los derechos laborales.
Así en el artículo 34 de la Carta de la OEA se establecen como metas básicas: salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos. Asimismo, el artículo 45 dispone la aplicación de principios y mecanismos, tales como: el trabajo es un derecho y un deber social, que incluye salarios justos (inciso b); el derecho a la asociación (que incluye la sindical), el derecho a la negociación colectiva y el derecho a la huelga, el reconocimiento de la personería jurídica de las asociaciones y la protección de su libertad e independencia (inciso c) y el desarrollo de una política eficiente de seguridad social (inciso h).
Estos derechos laborales recogidos en la Carta revelan la importancia adquirida por estas materias dentro del contexto hemisférico. La Carta de la OEA no es tan sólo un tratado internacional de constitución de un organismo internacional, sino también recoge un pequeño listado de derechos que resultan obligatorios para los Estados Americanos que la conforman.
Asimismo, como un mecanismo de control sobre los derechos humanos dentro del sistema interamericano, la Carta reformada de la OEA en su artículo 106 del Capítulo XV establece la conformación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH). La CIDH tiene como función principal la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como órgano consultivo de la Organización en esta materia.


1.3. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
Simultáneamente a la constitución de la OEA, los Estados Americanos reunidos en la Conferencia de Bogotá (abril de 1948) adoptaron la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Esta Declaración Americana se adoptó meses antes que la Asamblea de las Naciones Unidas aprobase la Declaración Universal de Derechos Humanos.
El primer considerando de la Declaración Americana expone el marco de los derechos humanos dentro del hemisferio: “Que los pueblos americanos han dignificado la persona humana y que sus constituciones nacionales reconocen, que las instituciones jurídicas y políticas, rectoras de vida en sociedad, tiene como fin principal la protección de los derechos esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresar materialmente y alcanzar la felicidad”.
La Declaración se divide en dos capítulos: Derechos y Deberes respectivamente. Los derechos laborales recogidos en la Declaración Americana son: el derecho al trabajo y a una justa retribución (artículo XIV), el derecho al descanso y a su aprovechamiento (artículo XV), el derecho a la seguridad social (artículo XVI) y el derecho de asociación que incluye la sindical (artículo XXII). En el plano de los deberes, el artículo XXXVIII establece el deber de trabajar a fin de obtener los recursos para su subsistencia o en beneficio de la comunidad.
Si bien la Declaración Americana recoge un número menor de derechos laborales respecto a la Carta Americana de Garantías Sociales del año anterior, esto resulta entendible por tratarse de un tratado que se inserta en una temática más amplia. Asimismo, entre ambos textos internacionales existe una relación de complementariedad.
Con la Declaración, se inicia el sistema de protección de los derechos humanos dentro del continente y resulta siendo el pilar de la normativa internacional hemisférica por un prolongado lapso de tiempo hasta la entrada en vigencia de la Convención Americana de Derechos Humanos. Se ha discutido sobre el carácter declarativo que goza la Declaración Americana; sin embargo, como bien sostiene TIRADO: «la misma, a pesar de ser de carácter declarativo, es vinculante para los Estados miembros de la OEA y, por lo tanto, constituye una fuente de obligaciones internacionales para los países miembros, por el solo hecho de serlo; según lo expresó la Corte en opinión consultiva OC-10 del 14 de julio de 1989. A este respecto, la Asamblea General de la Organización ha reconocido reiteradamente que la Declaración Americana es una fuente de obligaciones internacionales para los Estados Miembros de la OEA. “Puede considerarse entonces, que, a manera de interpretación autorizada, los Estados miembros han entendido que la Declaración contiene y define aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta se refiere, de manera que no se puede interpretar y aplicar la Carta de la Organización en materia de derechos humanos, sin integrar las normas pertinentes de ella con las correspondientes disposiciones de la Declaración, como resulta de la práctica seguida por los órganos de la OEA”» (TIRADO 2001: 3).
A esto hay que agregar que el Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dispone en su artículo 20 inciso a: “En relación con los Estados Miembros de la Organización que no son partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Comisión tendrá, además de las atribuciones señaladas en el artículo 18, las siguientes: a. Prestar particular atención a la tarea de la observancia de los derechos humanos mencionados en los artículos I, II, III, IV, XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;”. Con lo que la CIDH tiene la responsabilidad de velar por la observancia de la Declaración Americana que realicen los Estados Miembros de la OEA. También lo dispuesto por el artículo 51 del Reglamento de la Comisión resulta destacable: “La Comisión recibirá y examinará la petición que contenga una denuncia sobre presuntas violaciones de los derechos humanos consagrados en la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre en relación a los Estados miembros de la Organización que no sean partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos”. Con lo que la CIDH tiene la responsabilidad de velar por la observancia de la Declaración Americana que realicen los Estados Miembros de la OEA.

1.4. La Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José
La Convención Americana de Derechos Humanos fue adoptada en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos. La Convención entró en vigor el 18 de julio de 1978 al alcanzar el número de ratificaciones exigidas por el texto internacional.
La Convención Americana es un esfuerzo que se enmarca en los principios ya consagrados en la Carta de la OEA, en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y en la Declaración Universal de Derechos que han sido reafirmados y desarrollados en otros instrumentos internacionales, tanto de ámbito universal como regional, así lo expresa en uno de sus considerandos.
El mandato de la Convención Americana proviene de la Tercera Conferencia Interamericana Extraordinaria que resolvió elaborar una convención interamericana de derechos humanos que incluyese la estructura, competencia y procedimiento de los órganos encargados en derechos humanos.
La Convención Americana reconoce un listado de derechos humanos, especialmente en la categoría de derechos civiles y políticos, al considerar que los derechos económicos, sociales y educacionales han sido incorporados en la Carta de la OEA. Sin embargo, luego se evaluó que se requería un Protocolo adicional a la Convención que incluyese este tipo de derechos porque existían agudos problemas de protección. Como sostiene CANÇADO: «El respeto de estos derechos quedó así desprovisto de un sistema eficaz de control, por cuanto las disposiciones de la Carta de la OEA no tenían como objeto la protección o la garantía de los derechos humanos, sino más bien a definir para los Estados miembros objetivos y líneas de conducta en materia económica, social y cultural» (CANÇADO 1994: 48).
El tratamiento normativo que se realiza sobre los derechos económicos, sociales y culturales se ubica en el artículo 26 de la Convención. Dicho artículo recoge el criterio del desarrollo progresivo de este tipo de derechos: “Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”.
Sin embargo, no todos los derechos sociales pueden ser identificados como derechos prestacionales. Un ejemplo tradicional son los derechos de sindicación y huelga que forman parte del listado de los derechos sociales, pero que no requieren de una prestación del Estado. Por el contrario, se trata de derechos que exigen una no interferencia del Estado. Se encuentran más cercanos a los derechos de autonomía o de personalidad.
Esto explica porque algunos derechos laborales están expresamente recogidos dentro de la Convención Americana. Muestra de ello es la prohibición de la esclavitud, servidumbre y trabajo forzoso u obligatorio (artículo 6) y la libertad de asociación, incluida la laboral (artículo 16).
Al lado del listado de derechos se estableció los medios de protección en la región. El artículo 33 señala que “Son competentes para conocer los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes en esta Convención: a) la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y b) la Corte Interamericana de Derechos Humanos”.
Con ello, la violación de los derechos laborales consagrados en la Convención por parte de alguno de los Estados Americanos ratificantes, puede ser denunciada ante el procedimiento prescrito por el tratado. Así el artículo 44 del texto internacional establece: “Cualquier persona o grupos de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado parte”.
La Convención Americana también tiene la novedad de crear la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la Corte), por lo que el procedimiento descrito ante la Comisión puede culminar en la Corte, pero se requiere cumplir con lo dispuesto en el artículo 61 de la Convención: “1. Sólo los Estados Partes y la Comisión tienen derecho someter un caso a la decisión de la Corte. 2. Para que la Corte pueda conocer de cualquier caso, es necesario que sean agotados los procedimientos previstos en los artículos 48 a 50”.

1.5. El Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”
El Protocolo de San Salvador fue adoptado el 17 de noviembre de 1988 y entró en vigor el 16 de noviembre de 1999 para los Estados Americanos que lo han ratificado. El sustento jurídico del Protocolo proviene del artículo 31 de la Convención cuando dispone: “Podrán ser incluidos en el régimen de protección de esta Convención otros derechos y libertades que sean reconocidos de acuerdo con los procedimientos establecidos en los artículos 26 y 77”.
La carencia ya evidenciada en la redacción de la Convención Americana por la ausencia de derechos económicos, sociales y culturales, provocó la necesidad de elaborar un tratado complementario sobre la materia. En uno de sus considerandos, el Protocolo resalta “Teniendo presente que si bien los derechos económicos, sociales y culturales fundamentales han sido reconocidos en anteriores instrumentos internacionales, tanto de ámbito universal como regional, resulta de gran importancia que éstos sean reafirmados, desarrollados, perfeccionados y protegidos en función de consolidar en América, sobre la base del respeto integral a los derechos de la persona, el régimen democrático representativo de gobierno, así como el derecho de sus pueblos al desarrollo, a la libre determinación y a disponer libremente sus riquezas y recursos naturales”.
Asimismo, otro considerando reconoce la interdependencia entre los derechos civiles y políticos con los derechos económicos, sociales y culturales. “Considerando la estrecha relación que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y políticos, por cuanto las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros”.
Bajo este marco normativo, hay un significativo número de derechos laborales que son consagrados como derechos humanos en el sistema americano por medio de este Protocolo adicional, siguiendo la línea ya formulada por la Carta Americana de Garantías Sociales de 1947.
El Protocolo de San Salvador recoge en el plano individual los siguientes derechos laborales: el derecho al trabajo (artículo 6), el derecho a condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo (artículo 7), el derecho a una remuneración mínima (inciso a, del artículo 7), la libertad de trabajo (inciso b, del artículo 7), la promoción en el empleo (inciso c, del artículo 7), la estabilidad laboral (inciso d, del artículo 7), la seguridad e higiene en el trabajo (inciso e, del artículo 7), la prohibición del trabajo nocturno o labores insalubres o peligrosas para los menores de 18 años de edad (inciso f, del artículo 7), la prohibición de trabajos que pongan en peligro la salud, seguridad o moral de menores de 16 años de edad (inciso f, del artículo 7), la limitación de la jornada de trabajo (inciso g, del artículo 7), el derecho al descanso (inciso h, del artículo 7), las vacaciones pagadas (inciso h, del artículo 7), la remuneración de los días feriados (inciso h, del artículo 7) y derecho a la seguridad social (artículo 9).
En el caso de los derechos colectivos, el Protocolo reconoce los derechos sindicales en el artículo 8 y exige que los Estados partes garanticen: el derecho a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses (inciso a, numeral 1), el derecho a la huelga (inciso b, numeral 2) y nadie podría ser obligado a pertenecer a un sindicato (numeral 3).
También el Protocolo señala los medios de protección de los derechos recogidos en su texto. Para ello se establece el mecanismo de denuncia ante la Comisión y, eventualmente el sometimiento ante la Corte por los casos de violación a la libertad sindical o al derecho a la educación. Este mecanismo de denuncia se enmarca en lo ya dispuesto por la Convención Americana. Así, el artículo 19 numeral 6 del Protocolo de San Salvador señala: “En el caso de que los derechos establecidos en el párrafo a) del artículo 8 y en el artículo 13 fuesen violados por una acción imputable directamente a un Estado Parte del presente Protocolo, tal situación podría dar lugar, mediante la participación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y cuando proceda de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la aplicación del sistema de peticiones individuales regulado por los artículos 44 a 51 y 61 a 69 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
Junto a este procedimiento de control, el mismo artículo 19 en su numeral 7 señala: “Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos podrá formular las observaciones y recomendaciones que considere pertinentes sobre la situación de los derechos económicos, sociales y culturales establecidos en el presente Protocolo en todos o en algunos de los Estados Partes, las que podrá incluir en el Informe Anual a la Asamblea General o en un Informe Especial, según lo considere más apropiado”.
Con este breve repaso por los textos internacionales en materia de derechos humanos del continente, podemos establecer que un grupo significativo de derechos laborales ha sido recogido dentro de esa categoría, constituyéndose con ello en un segmento importante del listado. Sin embargo, dicho reconocimiento no se agota en la simple declaración sino que viene acompañado con el sistema interamericano de protección de los derechos humanos. En el siguiente apartado trataremos de revisar los pronunciamientos y resoluciones que se han producido por los órganos de control del sistema interamericano -la Comisión y la Corte- sobre la materia.

2. La protección de los derechos laborales dentro del sistema interamericano de Derechos Humanos.

El sistema interamericano cuenta con dos órganos de control: la Comisión y la Corte Interamericana. Ambos órganos se han pronunciado sobre violaciones a los derechos laborales recogidos en los instrumentos internacionales del sistema. A continuación, haremos un breve recorrido sobre esos pronunciamientos y su importancia para el sistema interamericano de protección de los derechos humanos.
2.1. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
Como ya hemos señalado, la CIDH se encuentra regulada en la Carta de la OEA con el objetivo de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos en la región. Su creación se produjo en la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores en Santiago de Chile (1959), en la que inicialmente se convirtió en una organización autónoma de la OEA. Su Estatuto fue aprobado el 25 de mayo de 1960 y se instaló el 3 de octubre de 1960. Posteriormente, con el Protocolo de Buenos Aires (1967) se incluyó a la CIDH como órgano principal de la OEA por medio de la reforma de la Carta de la OEA.
Con la entrada en vigencia de la Convención Americana, se produjo una reforma en el Estatuto de la CIDH (1979) para adecuarlo al nuevo mandato. Conforme al artículo 41 de la Convención se establecen las funciones y atribuciones de la CIDH:

· Estimular la conciencia de los derechos humanos en los pueblos de América (inciso a).
· Formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas a favor de los derechos humanos dentro del marco de las leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos (inciso b).
· Preparar estudios e informes que considere convenientes para el desempeño de sus funciones (inciso c).
· Solicitar a los gobiernos de los Estados miembros que le proporcionen informes sobre las medidas que adopten en materia de derechos humanos (inciso d).
· Atender consultas que, por medio de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, le formulen los Estados miembros en cuestiones relacionadas con los derechos humanos y, dentro de sus posibilidades, prestarles el asesoramiento que éstos le soliciten (inciso e).
· Actuar respecto a las peticiones y otras comunicaciones en ejercicio de su autoridad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 y 45 de la Convención (inciso f).
· Rendir un informe anual a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (inciso g).

En palabras de GROSSMAN (Ex-presidente de la CIDH), se pueden agrupar las áreas de acción de la CIDH: «Primero, la Comisión cumple un rol como un órgano semijudicial de supervisión a través de su sistema de casos, midiendo la realidad global o conductas específicas de acuerdo a los criterios de la Convención Americana o a la Declaración Americana; en segundo lugar, la CIDH hace visitas in loco de carácter general o por razones específicas a países de la región; en tercer lugar, la Comisión se ocupa de áreas temáticas que se refieren a un derecho o asunto por su importancia para la democracia y los derechos humanos; en cuarto lugar, se realizan actividades de promoción; y por último la Comisión, como órgano principal de la OEA en materia de derechos humanos, efectúa actividades de reflexión y análisis del sistema y de su futuro (GROSSMAN 1998: 155).
En el marco de las atribuciones reseñadas de la CIDH, este organismo elabora dos clases de Informes: Anuales y Especiales. En ellos se pronuncia sobre los casos de violaciones de derechos humanos sometidos a su competencia y sobre la situación de los derechos humanos en Estados Miembros de la OEA, respectivamente.
2.1.1. Los Informes Anuales

Los Informes anuales se encuentran dispuestos por el inciso g) del artículo 41 de la Convención Americana. Estos Informes evidencian las labores cumplidas durante el último período anual de actividades de la CIDH y se presenta a la Asamblea General de los Estados Americanos. Si tomamos como referencia el último Informe Anual de 2000, se suele dividir de la siguiente forma: una Introducción; el primer capítulo referido a las Bases jurídicas y actividades de la CIDH durante el período anual; el segundo capítulo, sobre el sistema de peticiones y casos individuales, que a su vez se divide entre las medidas cautelares, los casos declarados admisibles, los casos declarados inadmisibles, las soluciones amistosas y los informes de fondo; el tercer capítulo, sobre el desarrollo de los derechos humanos en la región; el cuarto capítulo, sobre el seguimiento de las recomendaciones formuladas por la CIDH en sus informes sobre países; el quinto capítulo, sobre estudios especiales que incluye los trabajos de las relatorías; y anexos.
Para nuestro análisis resultan importante mencionar el sistema de peticiones y casos individuales, y los estudios especiales, porque en ellos podemos encontrar pronunciamientos sobre la violación de derechos laborales en el hemisferio.
El sistema de peticiones y casos individuales tiene por sustento los ya mencionados artículo 44 de la Convención Americana para los Estados ratificantes del texto internacional y el artículo 20 del Estatuto de la CIDH para los Estados que no son partes en la Convención. Desde el inicio de sus actividades, la CIDH ha enfrentado denuncias que aludían a la violación de derechos laborales, pero especialmente por la persecución o asesinato de dirigentes sindicales. Durante las dictaduras militares del hemisferio estos hechos fueron constantes y abundantes, por lo que la CIDH cumplió una valiosa labor pronunciándose en reiteradas ocasiones sobre esta difícil situación.
Sin embargo, aunque el hemisferio actualmente cuenta con gobiernos democráticos y han disminuido notablemente este tipo de violaciones, todavía se siguen produciendo y la CIDH continúa con sus pronunciamientos. A modo de ejemplo, podemos señalar su pronunciamiento sobre el Caso 10.879 de Zenón Huamani, dirigente del sindicato de profesores de Ayacucho (Perú) recogido en el Informe Anual de 1998. En él se señala la detención arbitraria y posterior desaparición del dirigente sindical cometido por las fuerzas públicas del Estado peruano. Otro caso muy grave fue el asesinato de Pedro Huillca, máximo dirigente de la Central sindical de trabajadores peruanos ocurrido en diciembre de 1992. Los familiares de la víctima han presentado una denuncia contra el Estado peruano por el referido hecho (Caso 11.768) y la CIDH ha decidido declararlo admisible en su Informe Anual de 1999.
Este panorama es bien evaluado por TIRADO (Ex-presidente de la CIDH) cuando señala: «Hace ya algunos lustros desaparecieron del hemisferio las clásicas dictaduras militares y, no obstante que surgieron gobiernos autoritarios de nuevo cuño como el que recientemente padeció el Perú, el hemisferio se ha regido por gobiernos surgidos por el voto popular que apelan a la democracia. A pesar de ello, la situación de derechos humanos sigue siendo preocupante en la región, y hemos aprendido que bajo la forma democrática también se violan los derechos humanos. Por lo demás, las realidades nos han demostrado que nuestras democracias no son perpetuas, que múltiples factores conspiran contra ellas y que las violaciones generalizadas de los derechos humanos y la falta de una acción decidida para que ello no se produzca, se convierten en un poderoso factor que mina las democracias» (TIRADO 2001: 12).
Al lado de estos graves casos, la CIDH también analiza violaciones a los derechos humanos que afectan a los trabajadores de la región. A modo de ejemplo, podemos mencionar los que recientemente han sido declarados admisibles por la Comisión. Los casos 11830 y 12038 de los 257 trabajadores despedidos del Congreso peruano (Informe 52/00 del 15 de junio de 2000). El caso 11670 de peticionarios argentinos que reclaman la violación de un conjunto de derechos, siendo uno de ellos la seguridad social por no producirse el reajuste de los montos de sus jubilaciones o pensiones[2] (Informe 03/01 del 19 de enero de 2001). El caso 12084 de los despedidos trabajadores de la Municipalidad de Lima y de la Empresa de Servicios Municipales por el incumplimiento de las sentencias judiciales que ordenan su reincorporación a sus puestos de labores, además de dejar sin efecto las reducciones de remuneraciones y se exige el cumplimiento de los pactos colectivos de trabajo (Informe 85/01 del 10 de octubre de 2001). El caso 12319 de la Federación Nacional de Trabajadores Marítimos y Portuarios del Perú por el incumplimiento de la sentencia judicial que ordena el pago de sus beneficios sociales (Informe 86/01 del 10 de octubre de 2001). Todos estos casos no hacen sino reforzar la labor institucional de la CIDH por proteger los derechos humanos laborales en la región.
Entre los estudios especiales de la CIDH destaca el Informe sobre la situación de los trabajadores migrantes y sus familiares en el hemisferio.
Durante las sesiones de mayo de 1996 de la CIDH se decidió considerar el tema de los trabajadores migrantes del Hemisferio como materia para un Informe. Para ello se constituyó un Grupo de trabajo, siendo presidido por un Relator miembro de la CIDH. En el alcance del estudio no se analizaría las “personas desplazadas en el ámbito interno”, los “apátridas” o los “refugiados”.
La decisión de la CIDH en incluir esta materia como objeto de análisis se sustenta en la preocupación “por el fenómeno de los trabajadores migratorios y miembros de sus familias en consideración a su experiencia sobre la materia, en la cual ha podido observar a través de los años como consecuencia de sus visitas in loco, denuncias sobre violaciones de derechos humanos, o audiencias especiales, que los trabajadores migratorios y miembros de sus familias son sectores especialmente vulnerables de la sociedad y en muchas ocasiones objeto de abusos y violaciones sistemáticas de sus derechos esenciales o desconocimiento de los mismos” (Informe 2000, párrafo segundo).
Su primer informe sobre los trabajadores migrantes y sus familias se incluyó dentro de los Estudios Especiales del Informe Anual de 1996. En los párrafos 10 y 11 de dicho Informe, la Comisión recoge la definición internacional de trabajadores migrantes que usa la “Convención Internacional de Protección de los Derechos de los Trabajadores Migrantes y los miembros de sus familias” de las Naciones Unidas que todavía no ha entrado en vigor. El término trabajador migrante se aplica a una persona que va a dedicarse, se dedica o se ha dedicado a una actividad remunerada en un Estado del cual no es nativo. Asimismo, la CIDH se compromete a elaborar un cuestionario dirigido a los Estados miembros para evaluar la situación de los trabajadores migrantes y otro cuestionario separado dirigido a las organizaciones no gubernamentales.
En el Informe de 1997 se menciona como avance la inclusión dentro de la agenda de trabajo de las visitas in loco que realiza la CIDH el tema de los trabajadores migratorios y miembros de sus familias. Ejemplo de ellos son sus visitas en Canadá, República Dominicana y Argentina. Asimismo, se creó el Fondo Voluntario sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus familias como medio de apoyo al desarrollo de las actividades del grupo de trabajo. Finalmente, se remitieron los cuestionarios elaborados por la CIDH.
El Informe de 1998 destaca la Declaración de Santiago adoptada por los Jefes de Estado y de Gobierno que participaron en la Segunda Cumbre de las Américas. En dicha reunión, se estableció dentro de su Plan de Acción: “velar por el cumplimiento y protección de los derechos humanos de todos los migrantes, incluidos los trabajadores migrantes y sus familias y adoptar medidas efectivas, entre ellas el fortalecimiento de la conciencia pública para impedir y erradicar violaciones a los derechos humanos y eliminar todas las formas de discriminación contra los migrantes, particularmente la discriminación racial, la xenofobia y la intolerancia conexa”. Asimismo, señalan la recepción de las respuestas de algunos Estados miembros al cuestionario remitido sobre la situación en sus países de los trabajadores migrantes y sus familias.
El Informe de 1999 sobre los trabajadores migrantes y sus familias incluye una evaluación a las respuestas recibidas por parte de los Estados Miembros a algunas preguntas del cuestionario enviado por la CIDH sobre las prácticas de iure y facto, respecto a los trabajadores migratorios y miembros de sus familias. Además, cuenta con un valioso análisis sobre la jurisprudencia del sistema interamericano sobre la materia. Se menciona que los dos órganos de protección -la Comisión y la Corte- por medio de sus pronunciamientos han resaltado cuatro principios:
a. Prohibición de expulsiones masivas de extranjeros; nadie puede ser expulsado del territorio del cual es nacional (artículo 22 numerales 5 y 6 de la Convención Americana);
b. Derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial (artículo 8 de la Convención Americana y artículo 36 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares);
c. Derecho a la nacionalidad (artículo 20 de la Convención Americana);
d. Protección a la familia (artículo 17 de la Convención Americana).

El Informe de 2000 establece el objeto de la Relatoría Especial sobre trabajadores migrantes y sus familias en su párrafo cuarto: “La Relatoría Especial tiene por objetivo estimular de manera preferente la conciencia por el pleno respeto de los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias; formular recomendaciones específicas a los Estados miembros sobre materias relacionadas con la protección y promoción de los derechos humanos de estas personas, a fin de que se adopten medidas progresivas en su favor; elaborar informes y estudios especializados sobre la materia; así como actuar con prontitud respecto a peticiones o comunicaciones en donde se señale que los derechos de los trabajadores migratorios y sus familias son vulnerados en algún Estado miembro de la OEA”.
Otro punto muy destacable que menciona el Informe 2000 es la medida provisional otorgada por la Corte Interamericana con su resolución del 18 de agosto de 2000 ante el pedido de la CIDH, por la expulsión de miles de haitianos y dominicanos de origen haitiano que se encontraban en el territorio de la República Dominicana. Esta medida provisional ha sido la primera resolución de la Corte que aborda esta materia, y asimismo se innova un criterio asentado por el órgano jurisdiccional en sólo dictar este tipo de medidas para proteger los derechos a la vida y la integridad de personas en riesgo, con lo que se incluye en el marco de esta medida de protección el derecho de residencia en el país de origen. Como lo expresa la propia CIDH en su párrafo 20 del Informe: “Lo importante de esta jurisprudencia desarrollada por el sistema interamericano de derechos humanos, (...) radica en que es la primera vez que se pone en movimiento el mecanismo de medidas provisionales con el fin de: a) frenar las expulsiones masivas de personas; b) requerir a un Estado que se abstenga de expulsar de su territorio a determinadas personas; c) requerir a un Estado que permita el retorno inmediato de determinadas personas a su territorio; y d) requerir a un Estado que permita la reunificación familiar de determinadas personas”.
La labor desarrollada en los últimos años por la Relatoría Especial de los trabajadores migrantes y sus familias evidencia la problemática que sufre este sector vulnerable de la población del hemisferio. La globalización de la economía y los procesos de integración dentro del hemisferio van a profundizar la importancia de esta temática en la región.

2.1.2. Los Informes Especiales
Los Informes Especiales surgen a raíz de las visitas in loco que realiza la CIDH. «Durante las visitas in loco, la CIDH reúne valiosa información sobre la situación general de los derechos humanos en el territorio de los Estados, la cual facilita la elaboración de los informes por países o el establecimiento de hechos. Sin embargo, las visitas in loco tienen un carácter general y no persiguen específicamente la investigación de casos individuales. En general, después de una visita in loco, la CIDH decide la elaboración de un informe especial teniendo en cuenta las denuncias recibidas sobre violaciones sistemáticas a los derechos humanos y las apreciaciones que se deriven de las observaciones que obtuvo sobre el terreno. Normalmente, la Comisión elabora informes especiales que cubren períodos de 3 a 5 años, según la situación de cada Estado» (TIRADO 2001: 6).
Con el Informe de El Salvador (1978) se consideró conveniente incluir un capítulo que reseñase algunos indicadores socioeconómicos sobre el país, amparándose en el mandato de la Declaración Americana. Luego, se continuó esa línea con el Informe de Haití (1979) y desde esa fecha se incluyen en los Informes un capítulo sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Hemos seleccionado los últimos Informes Especiales de la CIDH[3] y luego agrupándolos por las materias más importantes, presentamos un panorama de sus pronunciamientos sobre los derechos laborales y la situación de los trabajadores en la región.
El primer tema relevante es el marco de protección de los derechos sociales. Sin duda la discusión sobre la justiciabilidad y progresividad de los derechos sociales se encuentra presente en los pronunciamientos de la CIDH. Ya la Comisión había adelantado, antes de la entrada en vigencia del Protocolo de San Salvador, que en modo alguno se encontraba condicionado dentro del ámbito del sistema interamericano la tutela de manera directa de los derechos económicos, sociales y culturales a este hecho. El artículo 26 de la Convención Americana genera obligaciones internacionales directas. “Si bien el artículo 26 no enumera medidas específicas de ejecución, dejando que el Estado determine las medidas administrativas, sociales, legislativas o de otro tipo que resulten más apropiadas, expresa la obligación jurídica por parte del Estado de encarar dicho proceso de determinación y de adoptar medidas progresivas en ese campo. El principio de desarrollo progresivo establece que tales medidas se adopten de manera que constante y consistentemente promueven la plena efectividad de esos derechos”[4].
En esa línea de argumentación, la CIDH con el Informe de Colombia (1997) sostiene que es insuficiente la existencia de normas legales o proyectos gubernamentales para entender que los derechos son respetados o garantizados en la realidad. “Lo esencial es que los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en las normas internacionales y constitucionales reseñados tengan plena vigencia en la vida cotidiana de cada uno de los habitantes de Colombia, garantizando de este modo, un mínimo de condición de vida digna a los mismos” (Informe de Colombia 1997: párrafo 5). Luego la CIDH aborda el tema de la progresividad de los derechos sociales: “El carácter progresivo del deber de realización de alguno de estos derechos, según lo reconocen las propias normas citadas, no implica que Colombia puede demorar la toma de todas aquellas medidas que sean necesarias para hacerlos efectivos. Por el contrario, Colombia tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la completa realización de los derechos contenidos en dichas normas. Bajo ningún motivo, el carácter progresivo de los derechos significa que Colombia puede diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados para su completa realización” (párrafo 6). La Comisión termina señalando que se exige como mínimo que la vigencia y el acceso de la población a los derechos sociales no se reduzca con el tiempo, con lo que la cobertura se convierte en un importante criterio de medición del cumplimiento progresivo de este tipo de derechos.
Con el Informe de Perú (2000), la CIDH avanza con el tema de la progresividad de los derechos sociales precisando cuando puede configurarse una violación a este tipo de derechos: “El carácter progresivo con que la mayoría de los instrumentos internacionales caracteriza las obligaciones estatales relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales implica para los Estados, con efectos inmediatos, la obligación general de procurar constantemente la realización de los derechos consagrados sin retrocesos. Luego, los retrocesos en materia de derechos económicos, sociales y culturales pueden configurar una violación, entre otras disposiciones, a lo dispuesto en el artículo 26 de la Convención Americana” (Informe de Perú 2000: párrafo 11).
Si con el Informe de Colombia, un valioso instrumento de análisis es el avance o retroceso de la cobertura de la población para acceder a los derechos sociales, en el Informe de Perú se agrega otro importante elemento de análisis: la disminución de la protección normativa de los derechos. “Al respecto, la CIDH estima importante resaltar que la Constitución peruana de 1993 eliminó algunas disposiciones importantes sobre derechos económicos y sociales que existían en la Constitución de 1979, tales como el derecho a alcanzar un nivel de vida que permita a la persona asegurar su bienestar y el de su familia (artículo 2.15), el derecho a la alimentación (artículo 18) y diversos aspectos relacionados con el derecho al trabajo” (Informe de Perú 2000: párrafo 12). Por ello, la Comisión considera que “la eliminación efectuada por Perú del carácter constitucional de algunos de tales derechos constituye un retroceso en la materia” (párrafo 13).

En el Informe de Paraguay 2001, la CIDH trata el tema de la indivisibilidad e interdependencia de los derechos civiles y políticos con los derechos sociales, especialmente en el plano de las violaciones a estos derechos. “Con el transcurso del tiempo se ha ido reconociendo la indivisibilidad e interdependencia entre los derechos económicos, sociales y culturales, y los derechos civiles y políticos. Teniendo en cuenta esa indivisibilidad de los derechos humanos, la Comisión desea puntualizar que la violación de los derechos económicos, sociales y culturales generalmente trae aparejada una violación de derechos civiles y políticos. En efecto, una persona que no recibe adecuado acceso a la educación puede ver mermada su posibilidad de participación política o su derecho a la libertad de expresión. Una persona con escaso o deficiente acceso al sistema de salud verá disminuido en diferentes niveles, o violado de un todo, su derecho a la vida. Esta situación puede darse en diferentes grados, según la medida de la violación de los derechos económicos, sociales y culturales, pudiendo sostenerse en términos generales que a menor disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, habrá un menor disfrute de los derechos civiles y políticos. En este contexto, una situación de máxima violación de los derechos económicos, sociales y culturales significará una máxima violación de los derechos civiles y políticos. Ello es lo que sucede cuando nos encontramos con una situación de pobreza extrema” (Informe de Paraguay 2001: párrafo 4).