La experiencia española de concertación social

Por Inés Córdova

EL CUADRO SOCIO-POLÍTICO EN 1975 

Cuando el General Francisco Franco murió a finales del otoño de 1975 pocas personas se hubieran atrevido a pronosticar que el régimen laboral autoritario y de corte corporativista que él había instaurado, habría de dar paso en pocos años a un sistema pluralista, democrático y de respeto a la autonomía de la voluntad.

Las primeras señales de totalitarismo aparecieron en los años 20 durante la dictadura de Primo de Rivera pero su entronizamiento en el ordenamiento laboral español data de la victoria de Franco en la Guerra Civil. Dichas señales encontraron consagración en 1938 con la promulgación del Fuero del Trabajo y se fortalecieron en los años subsiguientes con la creación de los sindicatos verticales y la constante intervención del Estado. No solamente se creó un Ministerio para dirigir la acción sindical sino que una vasta urdimbre de reglamentaciones nacionales adoptadas por el Gobierno y ordenanzas laborales dictadas por el Ministerio del Trabajo procuró reglamentar los más mínimos detalles de las condiciones de trabajo y vida de la población trabajadora. Ni los sindicatos eran libres para constituirse conforme al deseo de los trabajadores, ni tampoco les fue permitido celebrar convenios en el interior de la organización vertical. Cuando en 1958 se autorizó al fin una forma atenuada de negociación entre las secciones laboral y empresarial del sindicato, los resultados de las negociaciones quedaron sujetos a la aprobación del Estado. El régimen franquista prohibió además la huelga y reprimió con mano dura las más tímidas manifestaciones de protesta obrera. El sistema se inspiraba en la filosofía de integración y colaboración de los factores de producción: no se aceptaba la idea del conflicto y las organizaciones profesionales se concebía como fuerzas orgánicas de colaboración con el Estado. Si bien el régimen laboral experimentó una cierta liberalización en los últimos años del franquismo, los elementos básicos de autoritarismo y negación de la autonomía de la voluntad se mantuvieron en pie hasta el final de la dictadura.

Se fue produciendo así una atrofia de los fenómenos de interacción que caracterizan las relaciones laborales. No solamente no podían las partes negociar libremente sino que no existía espacio abierto para la negociación colectiva. No solamente se castigaba con penas de cárcel la huelga sino que los trabajadores habían perdido buena parte de los impulsos de militancia y de solidaridad que se hallan en la base del conflicto abierto. Los sindicatos de la época anterior al franquismo habían sido disueltos, sus propiedades confiscadas y tan sólo una parte de la diligencia pudo mantener una existencia precaria en el exilio. Algunos organismos creados al nivel de empresa, como los jurados de empresa, procuraban por otra parte fortalecer los aspectos de colaboración que perneaban las relaciones laborales.

Era difícil, además, prever una evolución favorable de las relaciones laborales en virtud de la historia social turbulenta que había caracterizado la época prefranquista. Los enfrentamientos entre capital y trabajo y las pugnas sindicales se suceden sin interrupción desde el último cuarto del siglo pasado hasta el estallido de la guerra civil. Las relaciones entre empleadores y trabajadores se hallaban matizadas de prácticas antisindicales, enfrentamientos violentos, huelgas generales y una preferencia marcada de parte del movimiento sindical por la estrategia de la lucha de clases. El empresario español, por su parte, que rechazó durante mucho tiempo el diálogo, parecía limitar su concepción de las relaciones industriales a esperar que se produjeran cesaciones colectivas de trabajo a fin de apelar entonces a las autoridades para que esta pusieran fin a fenómenos de desorden público.

Aún dentro del mismo movimiento sindical se habían producido a lo largo de los 70 años que preceden a la instauración de la dictadura de Franco, serios distanciamientos y desgarramientos entre las tendencias anarquistas y socialistas. España fue probablemente el país que dio mayor acogida durante el siglo pasado a las prédicas de Bakunin y otros teóricos del anarquismo. Cuando en 1909 se constituye bajo la influencia anarco-sindicalista la Confederación Nacional del Trabajo, ésta recibe el respaldo de importantes grupos de trabajadores en Andalucía, Asturias, Cataluña y Valencia. La CNT llegaría a ser la primera central sindical española con efectivos que pasaban de 1.200.000 afiliados. Su actuación se proyecta sobre todo en la promoción de la acción directa, la organización de huelgas y el rechazo de cualquier señal de entendimiento con los empleadores y las autoridades públicas. Frente a ella existía ya desde 1888 la Unión General de Trabajadores (UGT) de inspiración marxista moderada y presencia substancial en las regiones más industrializadas de España. Ambas organizaciones compiten en todos los niveles y chocan con frecuencia en forma áspera en congresos y acciones sindicales.

En el ámbito político existía también una gran incertidumbre. La restauración de la monarquía a fines de 1975 no parecía inspirar confianza. Los partidos políticos comenzaban a hacer sus primeras armas. La participación del ciudadano en la vida política y social era aún muy reducida. Muchos recordaban además los trágicos vaivenes que se producían habitualmente en la historia de España. Ciclos de tendencia conservadora, influencia religiosa y orientación anticlerical. Esta constatación había dado lugar a la tesis de la dos Españas y a otras interpretaciones que apuntaban hacia la polarización de la vida política. En 1975 muchos esperaban así que se produjera un vuelco brusco hacia la izquierda y que los años de represión y autoritarismo iban a generar una explosión de violencia y agitación.

Para hacer aún más obscuro el panorama que parecía perfilarse a la muerte de Franco, el país había comenzado a sumirse en una crisis económica de proporciones alarmantes. La economía española que había crecido a un ritmo promedio de 6,5% durante la década de 1960-70 se detuvo bruscamente en 1973 y parecía condenada a sufrir un largo período de estancamiento. Se anunciaban ya los problemas de inflación y desempleo que habría de agudizarse en los años siguientes. El carácter mundial de la crisis trajo además consigo el retorno a España de miles de trabajadores que habían contribuido con sus remesas al crecimiento de la economía y regresaban ahora con las expectativas y aspiraciones de quienes habían vivido en países más ricos.

Todo este complejo de razones políticas, sociales y económicas entrañaba presagios siniestros para la época de transición. No solamente era difícil predecir una evolución pacífica hacia un sistema estable y liberal, sino que la mayoría de los observadores se inclinaba hacia los pronósticos más pesimistas.

LA ESPAÑA DE HOY

 A pesar de todos los factores negativos y circunstancias adversas antes mencionadas, España es hoy una sociedad democrática y pluralista, donde se reconoce y practica la libertad sindical, se promueve la negociación colectiva a todos los niveles y se ejercitan sin restricciones los derechos de huelga y lock out. El país adoptó en 1978 una nueva y avanzada Constitución, organizó en varias oportunidades elecciones democráticas y se dio en 1982 un gobierno socialista que goza de amplia mayoría parlamentaria. Aunque el desempleo alcanza hoy tasas muy elevadas y la economía enfrenta serios problemas, ambos fenómenos responden más a la recesión mundial y a la necesidad de proceder a una reconversión industrial que a defectos intrínsecos del sistema. La tasa de inflación ha venido, por otra parte, disminuyendo hasta situarse en la actualidad en nueve por ciento. Si bien se han producido episodios aislados que amenazaron la estabilidad política y algunos sectores muestran un índice relativamente alto de conflictos, es indudable que España ha sabido conducir la transición en forma sorprendentemente pacífica y ordenada. No se ha producido la turbulencia social que se esperaba y los escollos políticos se han ido evitando en un clima de libertades públicas.

¿Cómo ha podido producirse en tan pocos años esa drástica transformación? La ratificación por España en 1977 de la Convención 87 de la OIT, tuvo efecto producir el derrumbe de la organización vertical y trajo consigo la democratización del mundo sindical. El apetito de libertades que tenía el pueblo español contribuyó también a acelerar la transición. Cabe sostener, sin embargo, que ningún factor fue tan importante en la liberalización de las relaciones laborales como el proceso de conclusión de pactos socio-políticos que se inicia en 1977 con los Pactos de la Moncloa y continúa después con la suscripción de cinco pactos de estricta naturaleza social. Los pactos ayudaron a consolidar la democracia, abrieron el camino para la adopción de la Constitución y del Estatuto de los Trabajadores, promovieron la negociación colectiva y permitieron la compatibilización de sus resultados con los objetivos de la política económica. Su conclusión significó que el cambio en las relaciones laborales fue en gran medida el resultado de los esfuerzos solidarios del gobierno y las organizaciones de empleadores y trabajadores. Los tres actores contribuyeron en forma eficaz y dieron vida en poco tiempo a un nuevo sistema de relaciones laborales, totalmente diferente del que había regido en España durante tantos años.

Antes ya de la conclusión de los Pactos de la Moncloa había comenzado el proceso de transformación institucional y de concertación social que habría de alterar los destinos de España. Se fueron derogando las leyes básicas del sistema anterior y comenzaron a aparecer las primeras señales de voluntarismo. El primero de abril de 1977 se adoptó la Ley de Libertad Sindical, seguida unos días después por la ratificación de los Convenios 87 y 98 de la OIT. Apenas cuatro semanas antes se había promulgado el Real Decreto-Ley sobre las Relaciones de Trabajo que permitió la negociación colectiva y reconoció el derecho de huelga. Ambas disposiciones dieron impulso a las nuevas organizaciones sindicales y establecieron las bases de los que podía llegar a ser un sistema de entendimiento directo entre las partes. Pero las bases eran aún frágiles y los entendimientos fueron al principio tan confusos que dieron lugar a una etapa que hoy se conoce con el nombre de “asamblearia” o “tumultuosa”. Era preciso proveer a las partes de un cauce institucional más sólido y crear una atmósfera de confianza. Dado que la nueva Constitución no entraría en vigor sino a finales de 1978 y el Estatuto de los Trabajadores se habría de aprobar en 1980, la tarea que en 1977 se planteaba con carácter prioritario al gobierno y las organizaciones de empleadores y trabajadores era la de arbitrar otros medios más expeditos e informales para viabilizar el camino hacia la concertación.

España parecía sin embargo, un país poco propicia para el florecimiento de una tendencia “pactista”. Los acuerdos básicos parecían hasta entonces reservados para aquellos países que tenían sistemas sofisticados, consolidados y altamente centralizados de relaciones laborales. España no solamente, había tenido antes una vida social agitada sino que en 1977 su futuro político era incierto, las organizaciones de empleadores y trabajadores estaban aún en trance de reconstrucción y había también dudas sobre el rumbo que habrían de tomar las relaciones laborales. El individualismo acentuado, los apasionamientos y la inclinación a adoptar posturas extremas, que son rasgos típicos de ciertos sectores de la sociedad española, parecía además incompatibles con la práctica de diálogo, entendimiento y concesiones mutuas que se hallan en el fondo de la concertación. El proceso de discusiones y conclusión de acuerdos de ámbito estatal mal parecía, por otra parte, avenirse con las corrientes descentralizadoras y el fuerte sentido regionalista que comenzaba también a manifestarse en España. Que un proceso significativo de concertación se haya producido en ese país, no en forma aislada o episódica, sino con la intensidad y continuidad que caracteriza a los países escandinavos, constituye sin duda un fenómeno de extraordinaria importancia en el campo de las relaciones laborales.

CRONOLOGÍA DE LOS PACTOS

 Entre 1977 y 1984 se han suscripto seis pactos de los cuales uno tuvo un carácter socio-político y cinco son de una índole socio-laboral. El primer pacto, que fue suscripto en octubre de 1977 y es conocido con el nombre de Pactos de la Moncloa (pues fueron en realidad varios documentos), fue firmado por el Gobierno del entonces Presidente del Consejo, Adolfo Suárez, y los dirigentes de todos los partidos políticos con representación parlamentaria. Su contenido fue de índole político-social, ya que si de una parte se establecieron las grandes líneas del entendimiento político que permitió consolidar la democracia y aprobar al año siguiente la Constitución de otra se incluyeron también cláusulas de naturaleza socio-económicas y proyección específicamente laboral. Las cláusulas de naturaleza socio-económica se plasmaron en el Programa de Saneamiento y Reforma de la Economía y en las disposiciones relativas a la política de empleo, políticas de rentas y salarios y reforma de la política salarial. Por primera vez se estipula en España parámetros para el crecimiento de la masa salarial y el desenvolvimiento de la negociación colectiva que no eran impuestos unilateralmente por el Estado sino que resultaban del consenso de todas las fuerzas políticas. Por primera vez se consignan también de ese modo criterios relativos al control tripartito de la seguridad social. Aunque los Pactos de la Moncloa no fueron pues un pacto socio-laboral en el sentido estricto de la palabra, su papel en el proceso de la concertación social fue de primordial importancia. Ellos abrieron la puerta al proceso de mudanzas y dieron un ejemplo de lo que podía significar la concertación en el esfuerzo nacional de democratización y reordenamiento social. No solamente fueron el punto de partida de las grandes negociaciones en la cumbre, sino que sentaron también las bases para que pudieran después celebrarse los pactos socio-laborales.

De un modo más inmediato, los Pactos de la Moncloa tuvieron el efecto de incitar a los actores de las relaciones laborales a enfrascarse en ese tipo de negociaciones. Los partidos políticos habían tomado la iniciativa de pactar sobre cuestiones sociales y las confederaciones de empleadores y trabajadores resintieron el haber sido dejadas de lado y percibieron el peligro de esa marginalización.

Menos de dos años después, en julio de 1979, la Confederación de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Unión General de Trabajadores (UGT) suscriben el primer pacto social propiamente dicho, el Acuerdo Básico Interconfederal (ABI). Dicho pacto tuvo como objetivo fundamental fijar las bases de la reforma laboral en España, la cual debería tener como premisa básica el reconocimiento del principio de la autonomía de la voluntad. Se establecen así las “reglas del juego” que servirían para canalizar la negociación colectiva, a saber: los requisitos de legimitación para negociar y la necesidad de racionalizar la negociación y reducir el número de unidades de contratación. Se reafirma el principio de participación de las partes en la gestión de la seguridad social y se reclama la creación del Consejo Económico y Social, ya previsto en la Constitución del año anterior. El ABI tuvo, además, el efecto práctico inmediato de lograr un consenso mínimo sobre la manera cómo debían concebirse las relaciones laborales, facilitándose así grandemente la aprobación al año siguiente del Estatuto de los Trabajadores.

Aún más significativo y amplio en su carácter de pacto autorregulador de las relaciones laborales fue el Acuerdo Marco Interconfederal (AMI), suscripto en enero de 1980. De una parte el AMI establece criterios más detallados y completos para la conducción de las relaciones laborales y en particular de la negociación colectiva. Se previeron, por ejemplo, reglas para el ejercicio de los derechos sindicales en las empresas, especificándose cuándo procedía establecer secciones sindicales y cuáles serían las funciones de los comités de empresa; se indicaron las facilidades que habrían de reconocerse al sindicato para el cobro de las contribuciones sindicales, se acordaron procedimientos para la solución privada de los conflictos del trabajo y se definieron los requisitos exigibles para celebrar convenios. De otra parte, el AMI contiene disposiciones de tipo substantivo que habrían de inaugurar la práctica de incluir éstas en las negociaciones socio-políticas que se realizan al más alto nivel para determinar los rumbos de la política social. Estas disposiciones incluyeron la determinación de las bandas salariales, la reducción de la jornada de trabajo, la regulación de las horas extraordinarias y las normas relativas a la productividad y el absentismo.

El AMI fue seguido en 1982 por el Acuerdo Nacional de Empleo (ANE), que fue de carácter tripartito y tuvo como finalidad principal la lucha contra el desempleo. Hasta entonces los acuerdos básicos habían tenido como objetivo fundamental la autorregulación de las relaciones laborales y la contención de la inflación. Sin embargo, en 1982 el desempleo había alcanzado tasas alarmantes (alrededor del 14%) y merecía por tanto la más alta prioridad. Se estipularon así en el ANE ciertas cláusulas dirigidas a facilitar la contratación laboral, se adoptaron medidas de protección a los desempleados y se redujeron las cotizaciones patronales a la seguridad social, a fin de que los empleadores pusiesen crear nuevos empleos. El Gobierno se comprometió, por su parte, a crear 350.000 nuevos puestos de trabajo, compromiso este que infelizmente no pudo cumplir. No se soslayaron, por otra parte, los objetivos antiinflacionarios que estuvieron representados por la fijación por debajo de la inflación prevista de la bandas salarias que habrían de guiar las negociaciones de ese año. Tampoco se omitieron las cláusulas destinadas a ordenar las relaciones laborales que en este caso se relacionaron con la participación de las organizaciones de empleadores y trabajadores en la administración de determinados organismos autónomos y el desarrollo de ciertos aspectos del Estatuto de los Trabajadores.

El siguiente acuerdo básico, firmado en 1983 y denominado Acuerdo Interconfereral (AI) fue precedido de grandes discusiones sobre las ventajas e inconvenientes de la presencia del Estado en la política de concertación. Los interlocutores sociales optaron finalmente por la fórmula bipartita y el Gobierno limitó su papel al de incitador de la concertación y observador atento de los resultados de las discusiones. Fracasada la acción emprendida el año anterior con respecto al empleo, el AI vuelve a hacer hincapié en lo que había sido el aspecto más eficaz del proceso pactista, a saber, la fijación de la bandas salariales, la regulación de la estructura de la negociación colectiva y el sistema de solución de conflictos. Se añadieron, no obstante, a estas cláusulas otras relativas a jornada de trabajo, productividad, absentismo, higiene y seguridad social.

El proceso de concertación social experimentó un quebranto en 1984, cuando las partes no pudieron lograr acuerdo sobre los principios que habrían de regir las negociaciones de ese año. Las discusiones estuvieron muy próximas al entendimiento pero ni los empleadores ni las organizaciones sindicales estuvieron dispuestos a ceder en el pequeño margen de diferencia (0,5 por ciento) que les separaba en cuanto a uno de los puntos extremos de la banda salarial.